早在国家“十一五”规划时就已将支持香港发展纳入其中，“十二五”规划进一步将港澳内容单独成章，但香港一直没有制定自身的五年规划。2025年12月16日，国家主席习近平会见述职的行政长官李家超时，明确要求特区政府要主动对接国家“十五五”规划。2026年2月，李家超宣布将首次制定香港的五年规划，主动对接国家“十五五”规划。这是落实习主席重要讲话精神的重大行动，是香港编制五年规划的历史性新起点。
那么，编制五年规划为何这么重要？香港实行资本主义制度，为什么也搞五年规划？五年规划如何体现“一国两制”的特色和优势？如何处理内外关系？五年规划的重点战略目标是什么？等等，深入研究探讨并讲清楚这些问题，不仅有助于了解香港编制首个五年规划的底层逻辑和现实依据，而且有利于做好香港五年规划的编制和实施工作。
一、制定五年规划为何这么重要？
当今世界，国家之间最核心层面的竞争是什么？有人会说，是经济、贸易、科技、军事或者综合国力竞争。这些说法当然有道理。但本文特别强调的是：当今世界之争，影响最深远的是治理体系的竞争。
国际上一些有远见、有智慧的政治家和学者都开始认知到，中国的治理体系对于国家的发展具有明显的优势。这也正是中国为何能够用几十年时间走完西方发达国家几百年工业化历程的重要原因。
1、规划治理体现了我国制度优势和治理体系优势，是读懂中国式现代化成功的“密码”。
一般来说，规划治理是指政府通过系统性的中长期战略规划，来提升经济社会发展管理效能的现代治理模式。中国的五年规划不仅是一种经济规划，更是一套高度成熟的国家治理方法论，是规划治理的典型代表。
从国家治理实践来看，以美国为代表的模式推崇完全自由的市场经济、反对政府干预，中国模式则兼顾市场规律与政府宏观调控、战略规划作用。过去，海外普遍认为完全市场化模式更高效。但经过数十年实践对比，中国的快速崛起带来全球治理理念的深刻反思。当今国际社会都在研究，中国为何能够用几十年时间发展成为与美国鼎足而立的世界强国。五年规划可以说是一个独特视角，是读懂中国式现代化奇迹的重要“密码”。西方学者将中国的五年规划定性为一种“长期主义”。
我国的五年规划具有一个突出特点：全面布局的长期规划。五年规划是国家发展全面布局的集中体现，覆盖经济、政治、文化、社会、生态等所有关键领域，兼顾当前与长远，将国家发展的宏大愿景构建为一个有机的整体，并转化为可执行、可评估的具体行动。
2、西方治理模式受选举制度制约，难以实行规划治理。
有人可能会问：既然规划治理有利于国家长远发展，为什么西方国家不做？
其主要原因在于，西方选举制度带来的周期性不确定性，与五年规划所需的连续稳定性之间存在结构性矛盾。五年规划侧重于长期结构性调整和长远发展，其效果往往需要5年甚至更长的时间才能显现，且短期内可能牺牲部分经济增速或者与某些利益集团的诉求不一致。然而，西方国家的大选多数是4年或5年一次，这种周期性的选举制度迫使执政者为争取选票胜选，不得不聚焦于2到5年内的短期经济指标（如就业率、通胀），以迎合选民当下的即时感受，使得长期规划缺乏内生的政治动力。显然，西方的选举制度导致其政府更替频繁，政府决策容易被“短期选举利益”所绑架，随着执政党更换而改变，其治理体系难以形成并执行跨越任期的长期规划。
中国能够实施五年规划长期战略，得益于其政治体制下的治理体系能够保证政策的连续性和稳定性。不少国外学者表示，中国的五年规划堪称长期战略规划的典范，这种“长期主义”对全球发展理论具有创新性贡献。美国经济学家、诺贝尔经济学奖得主罗伯特·恩格尔的评价可以说是一语中的：“中国在为下一代制定五年规划之时，美国只在为下一届制定选举规划”。
二、香港实行资本主义制度，为什么也进行五年规划？
事实告诉人们，西方资本主义国家难以实行我们国家这样的规划治理。那么，实行资本主义制度的香港，也搞五年规划的原因是，香港编制五年规划、迈进规划治理的新里程，是落实习近平主席有关港澳融入和服务国家发展大局要求的必然选择，体现了“一国两制”的特色和优势。
1、以国家规划引领香港发展，是“一国”之下的制度优势的体现，是融入和服务国家发展大局的必然选择。
把香港治理放在国家发展大局中统筹谋划，与刚改革开放时期有不同特点。那时，中国的经济状况还相当落后，“一国两制”方略的侧重点，是发挥香港在国家改革开放中的特殊地位和作用，助力国家实现现代化。今天的中国，已经进入“强起来时代”，不仅是世界第二大经济体，而且对世界经济增长的平均贡献率超过30%，居世界第一位，成为世界经济增长的动力之源，对整个世界乃至香港发展的影响力，与过去已不可同日而语。在这个新时代，如何搭乘祖国发展快车再创经济辉煌，是香港的“一国两制”实践面对的新课题。
新时代“一国两制”方略的新特点，是在重视发挥香港作用的同时，更加凸显支持香港融入和服务国家发展大局，以带动香港发展，让香港同胞共享祖国繁荣富强的伟大荣光。在中央治港方略中，更好融入和服务国家发展大局，对接国家发展战略，是最具新时代特点的核心内容之一。对接“十五五”规划则是当今香港融入和服务国家发展大局的主要通道。
对经济发展作出规划，是我国的一种制度优势；以国家规划引领香港发展，也是“一国”之下的制度优势的体现。特区政府编制香港首个五年规划，意味着管理哲学不再囿于僵化的传统思维，而是以积极主动的姿态，深化“有为政府”与“高效市场”的结合，以更好融入和服务国家发展大局的战略高度及视角，积极主动响应国家发展战略。香港将从国家发展战略中得到巨大的发展机遇，谱写高质量发展、实现由治及兴的新篇章。
2、中央指导支持香港编制五年规划并督导实施，能够确保香港的五年规划实施的连续性。
香港特区实行选举制度，行政长官5年选一次，特区政府也是5年一届。在这种选举制度下，如何保证在不同的行政长官任期内，五年规划得到持续性的有效实施？这是在五年规划谘询期内不断有人提出的问题，其答案就在“一国”原则之中。
香港在国家的发展中具有重要的战略地位。香港编制五年规划既是“港事”，也是“国事”。香港作为直辖于中央政府的一个特别行政区，从回归之日起，就已经重新纳入国家治理体系。按照基本法的要求，中央有宪制责任对香港编制五年规划及愿景目标提出方向性的指导和支持，并督导实施。这是“一国”原则的必然要求和具体体现。
一方面，国家发展规划法增设涉港澳条款，中央有法定的权力和责任支持港澳主动对接国家发展规划。另一方面，基本法规定，香港特区行政长官由中央人民政府任命，对中央人民政府和香港特别行政区负责。中央有法定的权力和责任将落实五年规划作为特区行政长官向中央负责的重要内容，要求行政长官每年向中央述职时，汇报五年规划的编制落实情况，并提出指导性的要求，以确保港澳五年规划的落实，及与国家规划对接的连续性。
3、香港编制五年规划的“一国两制”特色。
《国家发展规划法（草案）》审议时，虽然澳门已经有了对接国家发展战略的五年规划，但香港还没有。如果那时就提出涉港澳条款，就会显得与实际情况不符。行政长官李家超2月宣布香港将首次制定五年规划后，3月12日，十四届全国人大四次会议表决通过的《国家发展规划法》增设了涉港澳条款，就顺理成章了。这种时间点的契合，让我们看到中央对香港制定发展规划的尊重、支持和肯定。
在内地，每个省、自治区、直辖市都“必须”依据国家规划编制，制定自己的五年规划，以构建“全国一盘棋”发展格局。这是国家规划体系的法定要求。而在《国家发展规划法（草案）》中，却是采用“国家坚持‘一国两制’方针，支持香港特别行政区、澳门特别行政区主动对接国家发展规划，融入和服务国家发展大局”的表述，其中“主动”二字不同于内地的“必须”，蕴含深意，表明中央尊重港澳特区的高度自治，鼓励港澳发挥主动性，既着眼国家发展大局，又立足港澳自身实际，制定好对接国家战略的发展规划，充分体现了“一国两制”的特点。
4、香港是“干预不足”不是“干预过度”。
有人担心，香港制定五年规划会不会“照搬内地模式”、“过度干预市场”？答案当然是否定的。
香港是全球最自由的经济体，具有高度自由开放的市场环境、同国际规则顺畅衔接的营商体制，不可能照搬内地模式，中央也不希望香港这样做。
至于过度干预市场的问题，实际情况却是恰恰相反：香港现在面对的问题是“干预不足”，不是“干预过度”，以致多次错过了产业转型发展的机遇。香港现在最需要的是特区政府加强“干预力度”，及时“出手”填补市场不足，引入产业政策，把握“十五五”机遇推动经济转型。
三、香港五年规划的内外关系
香港五年规划如何处理与内地和国际的关系？这事关如何把握国家“十五五”规划关于香港的定位与如何落实更好融入和服务国家发展大局的要求。总的来说，香港五年规划向内应是通过“借鉴”、“对接”等方式，达至“融入”国家发展大局目标；向外应是做好“对标”、“引领”，以更好“服务”国家开放大局。
1、香港向内是“借鉴”、“对接”和“融入”。
内地实行规划治理多年，积累了丰富的经验，可供香港借鉴。内地各省市自治区中，国家对上海的战略定位是“五大中心”（国际经济、金融、贸易、航运、科创中心），同香港的“四大中心”（国际金融、贸易、航运、创科中心）最为接近，上海五年规划对香港更具参考性。
上海五年规划严格根据国家对上海的战略定位来制定，“五大中心”不仅构成顶层设计的核心要点，更置于各项战略任务的首位，并通过具体的目标和指标确保落地实现。上海“十五五”规划围绕“五大中心”战略定位，设置了一套20项的核心指标体系。其中，“五大中心”的核心指标与目标分别有：
国际经济中心：GDP年均增速力争5%左右，2030年工业战略性新兴产业总产值占规上工业比重超50%；国际金融中心：金融市场交易总额超4500万亿元（2030年）；国际贸易中心：离岸贸易额年均达1000亿美元以上；国际航运中心：上海港集装箱水水中转比例达55%（2030年），浦东国际机场四期扩建工程基本建成；国际科技创新中心：全社会研发经费支出相当于GDP比例提高到5%以上（2030年），数字经济核心产业增加值占GDP比重达20%左右（2025年为14%）。
虽然香港与上海的体制不同，但如何根据国家战略定位来思考和编制五年规划，香港可从上海“十五五”规划的架构格局和策略部署中有所借鉴。
香港编制五年规划，与邻居广东的关系则重在对接。粤港澳大湾区建设是香港对接国家发展的最重要平台，也是香港融入国家发展大局的最直接通道。习主席多次强调要推动粤港澳三地经济运行的规则衔接、机制对接。这种衔接、对接，实质上是与国家发展规划的衔接、对接。广东省的“十五五”规划，不仅将粤港澳大湾区建设作为第二章独立成章，而且对大湾区的产业科技合作、基础设施高效互联、要素跨境高效便捷流动、多个合作区建设等都作出部署，甚至还针对性地提出“积极对接香港北部都会区发展策略”。香港的五年规划有必要将大湾区建设单独成章，与广东省的“十五五”规划对接。
可以这样说，香港五年规划与内地关系的关键词应该是“借鉴”、“对接”和“融入”，即通过“借鉴”、“对接”等方式，达至“融入”国家发展大局的目标。
2、香港向外是“对标”、“引领”和“服务”。
“一国两制”构想提出的目的，一方面是以和平的方式对香港恢复行使主权，另一方面就是为了促进香港发展，保持香港国际金融、航运、贸易中心地位。这是“一国两制”的底层逻辑，也是香港在“一国两制”之下制定五年规划的底层逻辑。习主席强调，中央政府完全支持香港长期保持独特地位和优势，巩固国际金融、航运、贸易中心地位，维护自由开放规范的营商环境，保持普通法制度，拓展畅通便捷的国际联系。显然，如何在国家对外开放新格局中发挥更重要功能，是香港首个五年规划必须回答的重要问题。
简言之，香港五年规划向外的关键词应该是“对标”、“引领”和“服务”。香港作为国际金融、航运、贸易中心，“对标”国际标准就是要确保在全球市场的竞争力和领先地位，保持与国际规则顺畅连接，更好发挥联通内地与世界的桥梁作用。
国家已经成为世界性经济强国，是当今全球经济增长的重要引擎。这也要求香港在国际经济层面发挥“引领”作用，将传统的“超级联系人”向功能更丰富的“超级增值人”全面升级，不仅担当连接内地与世界的双向通道，更能引领全球投资者和企业走在经济发展的最前沿，创造实质性的新价值。如金融方面，不断加强人民币国际化核心枢纽地位，并从“融资中心”发展为“全能平台”，大力开拓黄金及大宗商品交易、金融科技、绿色金融等新领域，在这些领域争取国际规则的定价权。
香港做好了向外的“对标”和“引领”，就能够更好地“服务”国家新时代对外开放大局。
四、香港五年规划的重点
1、没有重点就没有政策。
“没有重点就没有政策”，这是内地行政部门和管理阶层熟知的一句名言。其核心要求抓重点，以点带面。这不仅是编制规划的技术，是内地制定五年规划的一个重要方法论，也是一种务实的治理逻辑。当然，社会各界并不反对五年规划需抓住重点。问题的关键和难点在于：重点在哪里？如何才能抓住重点？要回答这个问题，需做到“两个回归”：一是回归“初心”抓住经济建设重点；二是回归“以民为本”抓住社会民生重点。
2、经济建设四大重点战略目标：金融、航运、贸易、创科。
第一，“四大中心”共同构成香港服务国家发展大局基本盘。
香港编制五年规划的“初心”，就是对接国家发展战略，开创香港高质量发展新局面，更好融入和服务国家发展大局。因此，香港确立五年规划的重点战略目标，最重要的是准确把握国家对香港的战略定位。对此，中央港澳工作办公室主任、国务院港澳事务办公室主任夏宝龙于今年4月15日全民国家安全教育日致辞中有三点重要提示：一是加快部署北部都会区建设；二是着力巩固提升国际金融、航运、贸易三大传统中心地位；三是加快建设国际创新科技中心。显然，这里强调的重点是“四大中心”即国际金融、航运、贸易、创科中心以及北部都会区。李家超行政长官4月24日在社交平台分享编制香港五年规划工作体会时，也表达了对夏主任重要讲话的认同和呼应。这也启示我们，“十五五”规划香港部分讲到“十大中心”，其中最重要的是“四大中心”即国际金融、航运、贸易、创科中心。
香港国际金融、航运、贸易三大中心作为传统优势，并非过时的夕阳产业，而是在长期国际竞争中形成、在“一国两制”之下进一步强化的核心竞争力，是香港安身立命之本，也是国家发展所需，在国家深化改革、推进高水平对外开放中具有其他任何内地大城市无可替代的价值。还有，香港要发掘新增长点和新优势，就必须加快建设国际创新科技中心，与传统中心优势互补。显然，国际金融、航运、贸易、创科“四大中心”，共同构成香港连接内地与世界、参与国内国际双循环、服务国家发展大局的基本盘，是香港构建和发展其他中心的基础和条件。香港五年规划将“四大中心”建设确立为重点战略目标，并赋能其他“六大中心”，将产生协同效应，带动香港全面发展。
第二，为何要强调“突出北部都会区这个重点”？
2018年5月，习主席对香港两院院士的来信作出重要指示，明确支持香港发展成为国际创新科技中心，表达了中央对香港科技发展的殷切希望、关怀支持，体现了中央对香港科技创新力量在国家创新体系建设中的高度重视，有力推动粤港澳大湾区科技创新合作，为香港建设国际创科中心提供了有力保障。正是在这个大背景下，香港规划北部都会区并定位为创科中心的重要平台。之后，国家将支持香港建设国际创科中心纳入“十四五”规划、“十五五”规划。
显然，北都建设对香港发展尤其是国际创科中心建设和对接国家战略，都具有重要意义，是香港五年规划的重中之重。正因为如此，夏宝龙主任在全民国家安全教育日致辞中谈到香港制定首个五年规划时，特别强调要“突出北部都会区这个重点”，并指出了3个相关要点：一是以教育和科技为引擎；二是推动产学研协同和教育科技人才一体化发展；三是注重项目支撑，积极培育发展新平台、新动能，为北都建设定下清晰基调。
3、社会民生四大重点战略目标：安居、乐业、青少年、安老。
香港五年规划要确立社会民生重点战略目标，须遵循“十五五”规划指导方针中“坚持人民至上”的原则，回归“以民为本”。为此，我们需要重温习主席的重要讲话：“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标。当前，香港最大的民心，就是盼望生活变得更好，盼望房子住得更宽敞一些、创业的机会更多一些、孩子的教育更好一些、年纪大了得到的照顾更好一些。民有所呼，我有所应。新一届特别行政区政府要务实有为、不负人民，把全社会特别是普通市民的期盼作为施政的最大追求”。习主席的重要讲话直接给了我们重要启示：一是香港市民对美好生活的向往是特区政府的奋斗目标；二是香港市民现实期盼有四个重点：安居、乐业、青少年、安老。这四大范畴也应该是香港五年规划的四大民生重点。
香港社会长期存在的一系列民生“老大难”问题，当然不只限于安居、乐业、青少年、安老四方面，还有贫富悬殊、跨代贫穷、医疗保障、基层服务、地区治理等等。不过，这些问题大都直接或间接与安居、乐业、青少年、安老四大范畴有关，五年规划可以通过“抓住重点、以点带面”的方式，在重点推动解决四大核心范畴民生问题的同时，带动全面改善民生，逐步实现市民对美好生活的向往，系统性地提升市民的获得感与幸福感。
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